Przywracanie praworządności w Polsce: analiza stanowiska Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka Rady Europy

Dzisiaj, 8 maja, Komisja Wenecka, na wniosek Ministra Sprawiedliwości prof. Adama Bodnara, przedstawiła pilną opinię dotyczącą projektu zmian w Ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa. Projekt ten został uchwalony przez Sejm 12 kwietnia 2024 roku i obecnie znajduje się na etapie pracy w Senacie. W dniach 25 i 26 kwietnia delegacja Komisji Weneckiej odwiedziła Warszawę, spotykając się z różnymi instytucjami państwowymi oraz organizacjami społecznymi. Opinia została przygotowana na podstawie tłumaczenia projektu ustawy na język angielski oraz wyników spotkań, a następnie wydana zgodnie z protokołem Komisji Weneckiej.

Jakie jest stanowisko Komisji Weneckiej oraz Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Państwa Prawa Rady Europy? Mimo ograniczonego czasu, Komisja przyjęła podejście oparte na systemowej, teleologicznej i historycznej interpretacji Konstytucji Polski. Komisja wydała pozytywną opinię z uwagami, skupiając się głównie na usprawnieniu działań naprawczych, które umożliwią zrównoważenie interesów przedstawicieli środowiska sędziowskiego z potrzebą zaangażowania społeczeństwa w procedury wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa (KRS). Należy się spodziewać, że te uwagi będą również brane pod uwagę w trakcie trwających prac Senatu nad Ustawą o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Termin rozpatrzenia przez Senat wyżej wymienionej ustawy upływa 15 maja 2024 r.

Krajowa Rada Sądownictwa została ustanowiona w polskim systemie sądowniczym w 1989 roku w celu zapewnienia niezawisłości sądów i sędziów, zgodnie z konstytucją Polski. Konstytucja określa skład KRS, w którym znajdują się m.in. pierwszy prezes Sądu Najwyższego, minister sprawiedliwości oraz prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także sędziowie wybierani spośród różnych instancji sądowych i przedstawiciele parlamentu.

Reforma KRS w 2017 roku zmieniła procedurę wyboru przedstawicieli sędziów przez Sejm, co spotkało się z krytyką Komisji Weneckiej i Trybunału Sprawiedliwości UE. Zarówno Trybunał, jak i Sąd Najwyższy Polski stwierdziły, że zmiany te naruszały niezawisłość sądownictwa, co prowadziło do wad w procedurach sądowych. Dodatkowo, Wielka Izba TSUE orzekła, że nowy reżim dyscyplinarny wprowadzony po tej reformie był niezgodny z prawem UE, ze względu na brak gwarancji niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego.

Krajowa Rada Sądownictwa została wprowadzona do polskiego systemu sądowniczego w 1989 roku. Zgodnie z art. 186 Konstytucji, zadaniem KRS jest "ochrona niezawisłości sądów i sędziów". Art. 187 ust. 1 Konstytucji dalej przewiduje, że Krajowa Rada Sądownictwa składa się z:

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej,
piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,
czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.

Konstytucja przewiduje, że sędziowie muszą być wybierani spośród swoich kolegów, ale nie określa, w jaki sposób są wybierani. Do reformy z 2017 roku, sędziowie byli wybierani przez odpowiednie zgromadzenia sędziowskie na różnych szczeblach, zgodnie z ustawą z 2011 roku dotyczącą Krajowej Rady Sądownictwa, na kadencję trwającą cztery lata.

Reforma Krajowej Rady Sądownictwa z 2017 roku wprowadziła nowy sposób wyboru członków sędziowskich przez Sejm RP. Zmiana legislacyjna została przyjęta 8 grudnia 2017 roku; weszła w życie 17 stycznia 2018 roku. 6 marca 2018 roku Sejm RP jednogłośnie wybrał 15 sędziów na nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa. Kolejne wybory nowych członków sędziów Krajowej Rady Sądownictwa miały miejsce 12 maja 2022 roku; ich kadencja wygasa więc w maju 2026 roku.

W ocenie Komisji Weneckiej w opinii przyjętej w 2017 roku na wniosek Prezydenta Zgromadzenia Parlamentarnego, reforma stanowiła zagrożenie dla niezależności sądownictwa i "umożliwiała władzom ustawodawczym i wykonawczym ingerencję w sposób dotkliwy i rozległy w administrację sprawiedliwości". Komisja Wenecka w szczególności uznała, że "wybór 15 sędziów jako członków Krajowej Rady Sądownictwa przez Parlament, w połączeniu z natychmiastową wymianą obecnie zasiadających członków, doprowadzi do szerokiej polityzacji tego organu" i zaleciła, aby "sędziowie będący członkami Rady Krajowej Sądownictwa powinni być wybierani przez swoich kolegów, jak w obecnie obowiązującym akcie".

W kolejnej opinii przyjętej w 2020 roku na wniosek Marszałka Senatu RP Tomasza Grodzkiego, Komisja Wenecka powtórzyła swoją rekomendację, aby powrócić do wyboru 15 sędziów jako członków Krajowej Rady Sądownictwa nie przez Parlament, ale przez ich kolegów. Ponadto Komisja wyjaśniła, że "jednoczesne i drastyczne ograniczenie zaangażowania sędziów w pracę Krajowej Rady Sądownictwa, obsadzenie nowych izb Sądu Najwyższego nowo mianowanymi sędziami, masowa wymiana prezesów sądów, połączona z istotnym zwiększeniem uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej i Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego - a taki był rezultat reformy z 2017 roku - było alarmujące i doprowadziło do wniosku, że reforma z 2017 roku znacznie ograniczyła niezawisłość polskiego sądownictwa wobec Rządu i większości rządzącej w Parlamencie".

W swoim wyroku z 19 listopada 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał orzeczenie w odpowiedzi na skierowanie przez Sąd Najwyższy Polski pytania prejudycjalnego w sprawie niezależności Rady Krajowej Sądownictwa; TSUE wskazał na następujące czynniki: (i) skrócenie mandatu zasiadających członków Krajowej Rady Sądownictwa; (ii) polityzacja nowej procedury wyboru; (iii) potencjalne nieprawidłowości w rzeczywistym mianowaniu niektórych członków Rady Krajowej Sądownictwa.

Z zastrzeżeniem tych uwag, wśród czynników wskazanych przez sąd odsyłający, które będzie musiał ustalić ten sąd, w miarę konieczności, należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności dla celów takiej ogólnej oceny: po pierwsze, tzw. neoKRS, została utworzona poprzez skrócenie trwającej wówczas czteroletniej kadencji członków tego organu; po drugie, podczas gdy 15 członków [Krajowej Rady Sądownictwa] wybranych spośród członków wymiaru sprawiedliwości był wcześniej wybieranych przez ich kolegów, ci sędziowie są teraz wybierani przez jedną z gałęzi władzy ustawodawczej spośród kandydatów zdolnych do zaproponowania, między innymi przez grupy 2 000 obywateli lub 25 sędziów, taka reforma prowadząca do mianowania, przy czym liczba członków [Krajowej Rady Sądownictwa] bezpośrednio pochodzących lub wybranych przez władze polityczne wynosi 23 na 25 członków tego organu; po trzecie, potencjał nieprawidłowości, które mogą negatywnie wpływać na proces wyznaczania niektórych członków nowo utworzonej Krajowej Rady Sądownictwa.

Na podstawie tego orzeczenia wstępnego Sąd Najwyższy Polski, w wyroku z 5 grudnia 2019 roku, uznał, że Krajowa Rada Sądownictwa nie była organem, który był niezależny i niezawisły od władz ustawodawczych i wykonawczych.

Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) w swoich wyrokach w sprawach Reczkowicz, Dolińska-Ficek i Ozimek, Advance Pharma Sp. z o.o. oraz w pilotażowym orzeczeniu w sprawie Wałęsa, wykazał naruszenia prawa do "sądu ustanowionego zgodnie z prawem" zgodnie z artykułem 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC). ETPC wskazał, że sędziowie różnych izb Sądu Najwyższego (m.in. Izba Dyscyplinarna, Izba Kontroli Nadzwyczajnej, Izba Cywilna), którzy prowadzili sprawy skarżących, zostali mianowani "w sposób istotnie wadliwy", na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), która po marcu 2018 roku utraciła niezależność wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej w wyniku reformy z 2017 roku.

W przypadku sprawy Dolińska-Ficek i Ozimek, ETPC stwierdził, że gdy władze wykonawcze i ustawodawcze miały możliwość ingerowania bezpośrednio lub pośrednio w procedurę powoływania sędziów, co systematycznie kompromitowało legitymację sądu składającego się z tak powołanych sędziów, konieczne było natychmiastowe działanie naprawcze ze strony polskiego państwa. W przypadku Advance Pharma sp. z o.o., w kwestii środków naprawczych, ETPC stwierdził, że choć w tej sytuacji dostępne były różne opcje, to nieuniknionym wnioskiem było, że kontynuacja funkcjonowania KRS w jego obecnym kształcie, ustalonym przez zmiany z 2017 roku, oraz jego udział w procedurze powoływania sędziów utrwalał systemową dysfunkcję, co mogło prowadzić do potencjalnych wielokrotnych naruszeń prawa do "niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego zgodnie z prawem", co mogłoby prowadzić do dalszego pogorszenia kryzysu państwa prawa w Polsce.

Dodatkowo, w przypadku sprawy Grzęda, Wielka Izba ETPC stwierdziła naruszenie artykułu 6 EKPC z powodu braku sądowego nadzoru nad przedterminowym ex lege zakończeniem kadencji sędziego KRS w wyniku tej samej reformy z 2017 roku, która pozbawiła urzędu wszystkich sędziowskich członków KRS wybranych w poprzednim systemie. ETPC podkreślił potrzebę ochrony autonomii rady sądowniczej, zwłaszcza w sprawach powoływania sędziów, przed ingerencją władz ustawodawczych i wykonawczych oraz jej rolę jako bastionu przeciwko wpływom politycznym na sądownictwo.

Wykonując swoją rolę organu nadzorującego wykonanie wyroków ETPC, Komitet Ministrów Rady Europy przypomniał, że głównym problemem prowadzącym do naruszenia artykułu 6 EKPC w grupie spraw Reczkowicz było powoływanie sędziów na wniosek KRS, co pozbawiło polskie sądownictwo prawa do wyboru sędziowskich członków KRS i umożliwiło ingerencję ze strony władzy wykonawczej i ustawodawczej w powoływanie sędziów.

W korespondencji z Komitetem Ministrów wiodącej do grudnia 2023, rząd Mateusza Morawieckiego podtrzymywał stanowisko, że powoływanie sędziów do KRS przez Sejm RP nie zagraża niezależności polskich sądów, twierdził również, że te nominacje były dokonywane zgodnie zarówno z polską konstytucją, jak i prawem UE.

Następnie, 23 stycznia 2020 roku Sąd Najwyższy w składzie trzech połączonych Izb wydał wspólne postanowienie, w którym zgodził się z oceną wyroku z 5 grudnia 2019 roku, że Krajowa Rada Sądownictwa nie była organem niezależnym i niezawisłym, co spowodowało wady w procedurach wyznaczania sędziów przeprowadzanych na podstawie jej rekomendacji. Zgodnie z postanowieniem, składy sądowe, w których zasiadali sędziowie Sądu Najwyższego mianowani w procedurze obejmującej Krajową Radę Sądownictwa, były niewłaściwie skomponowane w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa krajowego.

6 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyroki w pięciu sprawach (II GOK 2/18; II GOK 3/18; II GOK 5/18; II GOK 6/18 i II GOK 7/18), między innymi wdrażając zasady z wyroku TSUE z 19 listopada 2019 roku, w którym stwierdzono, że Krajowa Rada Sądownictwa nie zapewniała wystarczających gwarancji niezależności od władz ustawodawczej i wykonawczej. Sąd oparł swoje wnioski na następujących czynnikach: (i) przedwczesne zakończenie kadencji byłych członków Rady Krajowej Sądownictwa; (ii) wybór piętnastu sędziowskich członków Rady Krajowej Sądownictwa przez Sejm i faktyczne spowodowanie, że liczba członków Rady Krajowej Sądownictwa pochodzących bezpośrednio lub mianowanych przez władze polityczne wynosiła dwadzieścia trzy na dwadzieścia pięć członków; (iii) brak przedstawicieli Sądu Najwyższego lub sądów administracyjnych, zgodnie z wymogiem art. 187 § 2 Konstytucji; (iv) nieprawidłowości w wyborze niektórych przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości; oraz (v) sposób, w jaki ówczesna Krajowa Rada Sądownictwa wykonywała swoje konstytucyjne zadanie w zakresie zapewniania niezawisłości sądów i sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chociaż każdy z tych elementów brany oddzielnie może niekoniecznie prowadzić do tej konkluzji, ich kombinacja i okoliczności, w jakich Rada Krajowa Sądownictwa została konstytuowana, budziły wątpliwości co do jej niezawisłości.

W swoim wyroku z 15 lipca 2021 roku Izba plenarna TSUE stwierdziła, że nowy reżim dyscyplinarny dla sędziów wprowadzony po reformie z 2017 roku nie jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. TSUE stwierdził, między innymi, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie zapewniała wszystkich gwarancji bezstronności i niezawisłości, zwłaszcza ze względu na fakt, że proces wyboru jej sędziów był w istocie determinowany przez Radę Krajową Sądownictwa, która została istotnie zreorganizowana przez polskie władze wykonawcze i ustawodawcze, a jej niezależność mogła budzić uzasadnione wątpliwości. W dniu 12 kwietnia 2024 roku Sejm RP przyjął projekt ustawy i przekazał go Senatowi.

Komisja Wenecka skupiła się jedynie na głównych cechach tej ustawy, zwłaszcza na tych, które podczas wizyty w Warszawie wydawały się najbardziej kontrowersyjne, mianowicie:

wybór piętnastu sędziów do KRS przez społeczność sędziowską (nowy Art. 11f(1));

wyłączenie prawa do kandydowania tych sędziów, którzy zostali mianowani lub awansowani w trakcie działalności KRS po reformie z 2017 roku (Art. 2 ust. 2 projektu ustawy);

organizacja procesu wyborczego przez Państwową Komisję Wyborczą (nowy Art. 11g, Art. 11h);

wcześniejsze zakończenie funkcji obecnych sędziów członków KRS w dniu wyboru nowych członków KRS (Art. 3 projektu ustawy);

brak środka odwoławczego przeciwko przedterminowemu ex lege zakończeniu funkcji obecnych sędziów członków KRS;

ustanowienie Rady Społecznej, kompetentnej do wydawania niezobowiązujących opinii dla KRS (nowy Art. 27a). Brak uwag w innych obszarach projektu ustawy nie powinien być interpretowany jako milczące przyzwolenie.

Według Komisji Weneckiej reforma Krajowej Rady Sądownictwa Polski ma być analizowana przede wszystkim jako środek wdrażania wyroków ETPC, zwłaszcza w sprawach Reczkowicz[1], Dolińska-Ficek[2] i Ozimek, Advance Pharma Sp. z o.o.[3] i Wałęsa[4], o których mowa wyżej. Polska, jako strona EKPC, zaakceptowała jurysdykcję ETPC, która, zgodnie z artykułem 32 EKPC, obejmuje "wszelkie kwestie dotyczące interpretacji i stosowania Konwencji oraz dołączonych do niej protokołów", oraz zobowiązała się przestrzegać wyroków ETPC we wszystkich sprawach, w których jest stroną, zgodnie z artykułem 46 § 1 Konwencji. Polska ma zatem międzynarodowe zobowiązanie w tej kwestii. Komisja wcześniej przypomniała, że egzekwowanie wyroków ETPC jest kluczowym elementem systemu EKPC. Prawo do indywidualnego skargi byłoby iluzoryczne, gdyby ostateczny, wiążący wyrok ETPC pozostał niewykonany. Mechanizm nadzoru wykonania wyroków, odpowiedzialny pod zarządzaniem Komitetu Ministrów (artykuł 46 § 2 Konwencji), dowodzi znaczenia skutecznego wdrażania wyroków. Autorytet ETPC i wiarygodność systemu w dużej mierze zależą od skuteczności tego mechanizmu wykonania wyroków. Jak również podkreślił Komitet Ministrów, "szybkie i skuteczne wykonanie wyroków jest niezbędne dla wiarygodności i skuteczności Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jako instrumentu konstytucyjnego porządku publicznego Europy, od którego zależy demokratyczna stabilność kontynentu".

Podczas gdy Polska "w zasadzie pozostaje wolna w wyborze środków, którymi będzie realizować swoje zobowiązania wynikające z artykułu 46 § 1 Konwencji, o ile takie środki są zgodne z wnioskami zawartymi w wyroku Trybunału", ETPC udzielił "ogólnych wskazówek dotyczących rodzaju środków indywidualnych i/lub ogólnych, które można podjąć w celu zakończenia sytuacji niezgodnej z Konwencją, którą uznano za istniejącą". ETPC wskazał zatem, że "naruszenie praw skarżącego wywodzi się z poprawek do polskiego prawa, które pozbawiły polskie sądownictwo prawa do wyboru sędziowskich członków KRS i umożliwiły władzy wykonawczej i ustawodawczej ingerowanie bezpośrednio lub pośrednio w procedurę powoływania sędziów, co systematycznie kompromituje legitymację sądu składającego się z tak powołanych sędziów. W tej sytuacji i w interesie państwa prawa oraz zasad podziału władz i niezależności sądownictwa, konieczna jest pilna interwencja naprawcza ze strony państwa polskiego. W tym kontekście różne opcje są otwarte dla państwa odpowiadającego; jednakże nieuniknionym wnioskiem jest, że kontynuowanie działalności KRS w obecnym kształcie, ustalonym przez Ustawę z 2017 roku oraz jego zaangażowanie w procedurę powoływania sędziów, utrwala systemową dysfunkcję, jak wykazał powyżej Trybunał, i może w przyszłości prowadzić do potencjalnych wielokrotnych naruszeń prawa do "niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego zgodnie z prawem", co może prowadzić do dalszego pogorszenia kryzysu państwa prawa w Polsce". ETPC wyraźnie stwierdził, że kryzys państwa prawa w Polsce ma swoje korzenie w pozbawieniu prawa sądownictwa do wyboru sędziowskich członków KRS i że kontynuacja działalności obecnego KRS może prowadzić do pogorszenia takiego kryzysu. W tym kontekście projekt ustawy można uznać za środek mający na celu "przywrócenie" państwa prawa w Polsce.

Komisja Wenecka podkreśla w tym kontekście, że każdy środek podjęty w celu "przywrócenia" państwa prawa musi spełniać ogólne wymagania państwa prawa. Jednakże w tym kontekście konieczne jest pewne zrównoważenie między różnymi – pozornie sprzecznymi – elementami państwa prawa.

Komisja Wenecka nie rozważała kwestii, czy reforma mająca na celu przywrócenie prawa sądownictwa do wyboru sędziowskich członków KRS była konieczna – ponieważ taka konieczność została jasno określona przez ETPC – ale kwestię, w jakim stopniu środki wybrane przez polskie władze są zgodne ze standardami europejskimi państwa prawa.

Jak zauważono powyżej, w swoich poprzednich opiniach dotyczących reformy z 2017 roku Komisja Wenecka zalecała powrót do wyboru sędziów-członków KRS przez ich kolegów. Zarówno ETPC, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konsekwentnie stwierdziły, że procedura wyboru sędziowskich członków KRS, wprowadzona przez reformę z 2017 roku, nie gwarantowała niezależności KRS i że również, poprzez powoływanie sędziów na wniosek przekształconego KRS, naruszała niezawisłość sądów, gwarantowaną przez art. 6(1) EKPC, art. 19(1) TEUE i art. 47(1) Karty Praw Podstawowych UE. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który wystąpił o wydanie orzeczenia wstępnego przez TSUE i któremu TSUE powierzył ostateczną ocenę. Komitet Ministrów, nadzorujący wykonanie wyroków ETPC, wezwał Polskę do szybkiej zmiany swojej ustawodawstwa w celu zapewnienia niezależności KRS poprzez wprowadzenie ustawodawstwa gwarantującego polskiemu sądownictwu prawo do wyboru sędziowskich członków KRS.

To w kontekście tego konkretnego międzynarodowego zobowiązania do przywrócenia niezależności KRS władze krajowe opracowały projekt ustawy. Zgodnie z Uzasadnieniem (CDL-REF(2024)016), podstawowym celem proponowanej ustawy jest "przywrócenie metody wyboru sędziów do KRS" w celu zapewnienia niezależności KRS wobec ustawodawstwa i wykonawstwa w procedurze powoływania sędziów.

Cel projektu ustawy, aby szanować i stosować zasadę wyboru sędziowskich członków KRS przez ich kolegów, według Komisji Weneckiej nie tylko jest uzasadniony, ale jest wymagany przez decyzje ETPC i TSUE. Projekt ustawy przewiduje, że sędziowie członkowie KRS zostaną wybrani poprzez bezpośrednie wybory zarządzane przez Państwową Komisję Wyborczą, zamiast zgromadzeń sędziów, jak to miało miejsce w systemie przed 2017 rokiem. Według Komisji Weneckiej model bezpośrednich wyborów występuje również w innych europejskich systemach i jest akceptowalny, o ile zapewnione jest reprezentowanie różnych sądów, zgodnie z wymogami art. 187 Konstytucji. W tym kontekście projekt ustawy przewiduje kwoty dla sędziów różnych szczebli i jurysdykcji (nowy art. 11f), co jest sposobem zapewnienia szerokiej reprezentacji sądownictwa w KRS, zgodnie z wymogami Konstytucji i standardami europejskimi. Istnieją inne modele bezpośrednich lub pośrednich wyborów, jednakże wybór należy do polskich władz, o ile spełnia on odpowiednie standardy.

Zgodnie z art. 11f projektu ustawy "sędzia może oddać głos na jednego kandydata". Wydaje się, że oznacza to, że sędzia ma tylko jeden głos, który może oddać na dowolnego kandydata, niezależnie od tego, do jakiej kategorii sędzia należy. Taka interpretacja wspiera cel, aby członkowie KRS działali w interesie całego sądownictwa, a nie w interesie grupy sędziów danego rodzaju sądu.

W Sejmie projekt ustawy został zmieniony, a prawo do nominacji sędziego jako kandydata zostało również przyznane Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Adwokackiej oraz Krajowej Radzie Notarialnej. Zaangażowanie tych organów może być postrzegane jako element dodatkowego zaangażowania i oficjalnego uznania zainteresowania odpowiednich interesariuszy odpowiednim składem KRS. Faktycznie jest mało prawdopodobne, żeby zaproponowały kandydatów, którzy nie znaleźliby poparcia wśród niezbędnego liczby sędziów, a interesy tych podmiotów niewątpliwie zostałyby wyrażone w komentarzach do kandydatów nominowanych przez inne podmioty, tak jak to uczyni opinia publiczna, kilka organizacji pozarządowych i inni. Komisja Wenecka i DGI uznają również, że w obecnych szczególnych okolicznościach Polski, rola zarządzania PKW jest odpowiednia do ochrony integralności procedury wyborczej, zalecają jednocześnie ustanowienie ściślejszych podstaw, zakresu i warunków uczestnictwa w przesłuchaniach publicznych kandydatów (nowy art. 11o), mających na celu zwiększenie przejrzystości i zacieśnienie zaufania do procesu, angażując wyznaczonych podmiotów (np. rzecznika praw obywatelskich, stowarzyszeń sądowych, organizacji społecznych), jako filtrów, do zadawania pytań, zapewniając odpowiedniość i integralność procesu. Ponadto wnioskiem Komisji Weneckiej i DGI jest ponowne rozważenie kryteriów kwalifikacyjnych dla sędziów ubiegających się o kandydowanie w wyborach do KRS.

Projektowane ograniczenia opierają się na założeniu, że sędzia mianowany do KRS "w naruszeniu podstawowej zasady postępowania w sprawie mianowania sędziów" nie może być uznany za niezależnego i bezstronnego, ponieważ brał on udział w procedurze uznanej za wadliwą. Jednak Komisja Wenecka podkreśla, że obawy dotyczące niezależności i bezstronności tych sędziów wynikają wyłącznie z wad proceduralnych w ich mianowaniu lub awansie i że, zbiorcza ekskluzja tak dużej grupy sędziów bez indywidualnej oceny wzbudza pytania o proporcjonalność. Według Komisji Weneckiej, zaproponowane różne traktowanie może stanowić niebezpieczne uprzedzenie w ocenie statusu tych sędziów, którzy zostali mianowani/awansowani na podstawie reformy z 2017 roku, bez wszechstronnej debaty między wszystkimi interesariuszami i uwzględnienia wszystkich konsekwencji, w tym wpływu na decyzje sądowe podejmowane przez tych sędziów.

Komisja Wenecka sugeruje, że przynależność sędziów do rad sądowych może podlegać różnym kryteriom kwalifikacyjnym, w tym długości ich doświadczenia sędziowskiego (w tym możliwe w tej samej funkcji), jak to praktykowane jest w licznych państwach członkowskich Komisji Weneckiej.

Poza przewidzianymi w projekcie ustawy nowymi zapisami, według Komisji Weneckiej istnieje pilna konieczność wyjaśnienia kwestii mandatu obecnych członków Sądu Najwyższego. Projekt ustawy przewiduje wcześniejsze zakończenie funkcji obecnych sędziów członków SN, gdy nowi sędziowie zostaną wybrani w ramach nowej procedury (art. 3). Warto przypomnieć, że już wcześniej w Polsce doszło do ex lege wcześniejszego odwołania siedzących sędziów członków SN, w wyniku reformy z 2017 roku, która spotkała się z krytyką m.in. Komisji Weneckiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ECtHR). Dlatego konieczne jest przeanalizowanie, czy wcześniejsze odwołanie zgodnie z obecnym projektem ustawy powtarza błędne podejście reformy z 2017 roku, czy też powinno być oceniane inaczej, ze względu na fakt, że jego celem jest przywrócenie państwa prawa i ochrony praw człowieka, które zostały zniekształcone przez reformę z 2017 roku.

(Nie)konstytucyjność wyboru obecnych członków

Komisja Wenecka przyjęła szczególną perspektywę konstytucyjności wyboru obecnych członków Krajowej Rady Sądownictwa, reprezentujących Sąd Najwyższy. Konstytucja Polski nie wyraża jednoznacznie, że członkowie SN muszą być wybierani przez innych sędziów. Artykuł 187 Konstytucji jedynie wskazuje, że "15 sędziów [ma być] wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych". Komisja Wenecka podkreśliła konieczność odwołania się do systemowej, teleologicznej i historycznej interpretacji Konstytucji. W kontekście trójpodziału władzy i niezależności sądownictwa, tradycja wyboru członków SN przez ich kolegów była dobrze ugruntowana w Polsce, wspierana m.in. przez Porozumienie Okrągłego Stołu z 1989 roku.

Ponadto, artykuł 187 Konstytucji określa, że "kadencja członków SN ... trwa cztery lata". Jednakże, mianowanie obecnych członków SN w 2022 roku nie uwzględniło faktu, że w 2018 roku kadencja wtedy siedzących członków SN została przerwana przedwcześnie, co stanowiło naruszenie wyraźnych konstytucyjnych przepisów o czteroletniej kadencji.

W kontekście tych kwestii, Komisja Wenecka uznała za uzasadnione stanowisko polskiego rządu, że osoby wybrane w sposób sprzeczny z Konstytucją nie mogą korzystać z gwarancji kadencyjności. W odniesieniu do międzynarodowych zobowiązań, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jednoznacznie wskazuje na konieczność szybkiego przywrócenia niezależności Krajowej Rady Sądownictwa. W tym kontekście, równoczesne z wejściem w życie nowego ustawodawstwa, odwołanie obecnych członków reprezentujących SN wydaje się uzasadnione, aby skutecznie przywrócić niezależność sądownictwa.

Proces przywracania praworządności w Polsce, choć nie należy do najłatwiejszych, przebiega sprawnie i relatywnie szybko. Czasami potrzeba głębszej refleksji, aby przyjąć akty prawne wysokiej jakości. Jednakże, można stwierdzić, że idziemy właściwą drogą.

Carlo Paolicelli

------

[1] ECtHR, Reczkowicz v. Poland, 22 July 2021, § 280.

[2] ECtHR, Dolińska-Ficek and Ozimek v. Poland, 8 November 2021, § 353.

[3] ECtHR, Advance Pharma sp. z o.o v. Poland, 3 February 2022, § 349

[4] ECtHR, Wałęsa v. Poland, 23 November 2023, §§ 173 and 176.