Opinia o przydatności kwalifikacji nowego zawodu: „Audytor Społeczny”

Współczesne społeczeństwo coraz bardziej opiera się na komunikacji, która kształtuje relacje między jednostkami, dążąc do przekazu zarówno interesów zbiorowych, jak i indywidualnych. Informacje przekazywane w ten sposób nabierają charakteru wartości, których wzajemna interakcja stanowi podstawę dla spójności społecznej. Ta spójność może jednak prowadzić do konfliktów, gdy interesy kolidują, lub do akceptacji, gdy uczestnicy komunikacji dostrzegają zgodność swoich interesów.

Właściwe funkcjonowanie społeczności wymaga wzajemnej akceptacji jej członków. Podstawę tego paradygmatu można odnaleźć zarówno w codziennych interakcjach osobistych, jak i w bardziej złożonych strukturach organizacyjnych, które opierają się na wspólnie przyjętych zasadach. Im bardziej złożone są te struktury, tym bardziej skomplikowane są procesy niezbędne do osiągnięcia akceptacji elementów definiujących życie społeczne, nazywanych przez nas „wartościami”. Wartość ta nie jest więc abstrakcją, lecz konkretną podstawą, na której opiera się społeczeństwo.

Poszukiwanie tego fundamentalnego wspólnego mianownika stanowi rzeczywistą pracę, której celem jest stworzenie zgodności i akceptacji, unikając naruszenia spójności procesu ich definiowania. Funkcję gwarantowania spójności proceduralnej pełni w nowoczesnych demokracjach rola prawa, „praworządność”, która stanowi fundament dla współżycia obywateli. Polski ustawodawca, świadomy roli, jaką praworządność odgrywa w budowaniu społeczności obywatelskiej, już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku[1] zdefiniował tę wartość jako podstawę ustroju prawnego, opartego na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz zasadzie pomocniczości, umacniającej prawa obywateli i ich wspólnotę. Następnie, w artykułach 2 i 7, podkreślił znaczenie tej wartości jako zasady sprawiedliwości społecznej, przenikającej działania wszystkich organów państwa.

W Kodeksie Postępowania Administracyjnego[2] zaś ustawodawca stara się rozwijać związek między ogólną wartością a jej konkretną aplikacją w relacjach między obywatelami a administracją publiczną. KPA stanowi swoistą encyklopedię ewolucji praworządności w Polsce, która przetrwała transformację ustrojową państwa i dostarcza bogate doświadczenie, na którym opiera się polska społeczność obywatelska: „zaufanie” uczestników do władzy publicznej.

Posiadanie przez obywateli zaufania do państwa nie jest ani ich obowiązkiem, ani naturalną cechą; to raczej organy państwa są zobowiązane do domniemania prawidłowości działania obywatela, zgodnie z jusromanistyczną zasadą praesumptio boni viri. To organy państwa powinny zachować wszelką ostrożność, aby nie naruszyć zaufania obywateli do państwa, tym samym nie łamiąc społecznego paktu opartego na dobrej wierze.

Praworządność polega więc na tworzeniu zaufania i wiarygodności. Ta wartość, którą można uznać za fundament porządku prawnego w Polsce, zainspirowała szereg aktów prawa stanowionego, które ewolucyjnie od 1998 roku[3], starały się pogłębić zaufanie obywateli do państwa, rozwijając się od początkowych działań propedeutycznych przewidzianych przez obowiązującą do 2011[4] roku wersję KPA, aż po jej materializację jako prawa do informacji i przejrzystości.

Jako przedstawiciel samorządu terytorialnego miałem okazję obserwować rozwój narzędzi umożliwiających obywatelom dostęp do dokumentów i procedur administracyjnych. Dostęp obywateli do informacji publicznych, uczestnictwo w procedurach uchwalania ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego, a także, coraz częściej, uczestnictwo w procesach ochrony środowiska często wymagają poświęcenia pewnej części interesów stron postępowań administracyjnych dla zachowania zaufania publicznego wobec działań mogących mieć bezpośrednie konsekwencje dla paktu społecznego między państwem a jego obywatelami.

To właśnie w tych przypadkach hierarchizacji interesów pojawia się potrzeba ponownego zdefiniowania najniższych wspólnych mianowników społecznych, których stabilność może być zagrożona przez różną intensywność ich ochrony.

Zarówno w administracji publicznej centralnej, jak i terytorialnej, jak i w niezależnych zrzeszeniach reprezentujących szczególne interesy, konieczna staje się profesjonalizacja zdolności budowy zaufania, oparta na kompetencjach horyzontalnych, zdolnych do zidentyfikowania ryzyka osłabienia percepcji tej fundamentalnej wartości i do opracowywania rozwiązań akceptowalnych, chociaż jedynie w granicach ustanowionego prawa, w oparciu o kryterium proporcjonalności, wyznaczonym przez ustawodawcę jako gwarancję dochowania tego zaufania.

Biorąc pod uwagę ewolucję narzędzi przekazu informacji, ich generatywny charakter niesie ze sobą dodatkowe ryzyko związane z zewnętrznymi manipulacjami lub po prostu arbitralnością kształtowania przekonania obywateli wobec organów państwa.

Zawodowa figura „Audytora Społecznego” jest z pewnością niezbędna dla zapewnienia skuteczności procedur w szeroko rozumianej administracji publicznej, strzegąc interesów prawnych jednostek i ich społeczności. Na podstawie mojego wieloletniego doświadczenia, jestem przekonany, że zawód Audytora Społecznego, który wykonuje swoje funkcje wszędzie tam, gdzie świadczona jest usługa publiczna, oparty na jasno zdefiniowanych kompetencjach społecznych i prawniczych, jest niezbędny dla zachowania praworządności, wzmacniania zaufania obywateli do państwa oraz zwiększenia odporności paktu społecznego, osłabionego w ostatnich latach przez czynniki zarówno endogenne, jak i egzogenne.

Bez wątpienia, zawodowa rola Audytora Społecznego może znacząco przyczynić się do odbudowy polskiej wspólnoty opartej na zaufaniu i praworządności.

Carlo Paolicelli

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 r., Nr 114, poz. 946)

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775)

[3] Rok 1998 stanowi istotny moment w historii polskiego systemu administracyjnego, wyznaczający granicę pomiędzy jego stanem przed a po reformie ustrojowej państwa. Sejm III kadencji powołał specjalną Komisję Nadzwyczajną do rozpatrzenia projektów rządowych ustaw zmieniających niektóre przepisy dotyczące kompetencji organów administracji publicznej oraz innych projektów ustaw związanych z wdrażaniem reformy administracji publicznej. Warto podkreślić, że data 29 grudnia 1998 roku jest często uważana za symboliczną w kontekście prawa administracyjnego polskiego. Wtedy to została uchwalona istotna Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. 1998 nr 162 poz. 1126), która weszła w życie 1 stycznia 1999 roku. Ta zmiana prawnie wprowadziła nowe ramy i zasady funkcjonowania administracji publicznej, mające istotny wpływ na jej strukturę i kompetencje.

[4] W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (: Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, Nr 76, poz. 409)